Τα πλεονεκτήματα του προϋπολογισμού επιδόσεων ως εργαλείου δημοσιονομικής διαχείρισης καθώς και αντιμετώπισης των επιπτώσεων του COVID-19, αναδεικνύει η όγδοη ανάλυση επικαιρότητας που δημοσιοποίησε σήμερα το Κέντρο Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ).

Για την ανάλυση συνεργάστηκαν ο πρόεδρος του ΔΣ και επιστημονικός διευθυντής του ΚΕΠΕ Παναγιώτης Λιαργκόβας και ο εξωτερικός συνεργάτης Δρ Μάριος Ψυχάλης.

Το ΚΕΠΕ σημειώνει ότι «η εφαρμογή του προϋπολογισμού επιδόσεων πρέπει να γίνει όχι μόνο από την κεντρική διοίκηση αλλά από όλους τους φορείς της γενικής κυβέρνησης, δηλαδή και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, έτσι ώστε να καταστεί πλήρως εφικτή η αξιολόγηση της αποδοτικής διαχείρισης των δημοσίων πόρων».

Επίκαιρο παράδειγμα στοχευμένης εφαρμογής του προϋπολογισμού επιδόσεων από κοινού με την επισκόπηση δαπανών, όπως αναφέρεται στην ανάλυση, είναι η διακριτή παρακολούθηση των δημόσιων δαπανών και εσόδων για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων του COVID-19 από τον τακτικό προϋπολογισμό και τον προϋπολογισμό των δημοσίων επενδύσεων. Με αυτό τον τρόπο καθίσταται δυνατή η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της στοχευμένης δημόσιας οικονομικής πολιτικής, αλλά και η επιπλέον αύξηση της ενωσιακής χρηματοδότησης ενώ η κεντρική διοίκηση μπορεί να παρακολουθήσει την ικανότητα απορρόφησης των επιχορηγήσεων, την ταχύτητα διοχέτευσης της ρευστότητας στην αγορά και την αποτελεσματικότητα των φορέων της γενικής κυβέρνησης, έτσι ώστε να κατανείμει τους πόρους από το Ταμείο Ανάκαμψης με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο.

Η μελέτη αναλυτικά

Από το 2010 μέχρι σήμερα έχουν συντελεστεί σημαντικές μεταρρυθμίσεις στην ελληνική δημοσιονομική διακυβέρνηση. Ο νόμος 4270/2014, με τον οποίο πραγματοποιείται η ενσωμάτωση της οδηγίας 2011/85/ΕΕ στο ελληνικό δίκαιο, εισάγει τις βασικές αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας, εκσυγχρονίζοντας το δημόσιο λογιστικό σύστημα και αποτελώντας τομή για τη δημοσιονομική διαχείριση.

Η εφαρμογή των Μεσοπρόθεσμων Πλαισίων Δημοσιονομικής Στρατηγικής, η ίδρυση του Δημοσιονομικού Συμβουλίου, η θέσπιση του δημοσιονομικού κόφτη και ο εκσυγχρονισμός του μητρώου δεσμεύσεων είναι μόνο ορισμένα από τα νέα δημοσιονομικά εργαλεία, που αυξάνουν τη δημοσιονομική πολυμερή εποπτεία, προληπτικά και κατασταλτικά.

Έκτοτε, νέες μεταρρυθμίσεις, όπως η λειτουργική, η οικονομική και διοικητική ταξινόμηση του προϋπολογισμού, η επισκόπηση δαπανών και εσόδων, η χρήση των κύριων δεικτών επίδοσης (KPIs) αποτελούν σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της βελτίωσης της δημόσιας οικονομικής διακυβέρνησης, καθώς επιχειρούν να εφαρμόσουν τη διοίκηση μέσω στόχων (management by objectives), με τη δημιουργία ex ante και ex post εργαλείων δημοσιονομικού ελέγχου (Parry, 2010).

Στο εν λόγω πλαίσιο εντάσσεται και ο προϋπολογισμός επιδόσεων (performance budgeting), ενώ κοινό χαρακτηριστικό του προϋπολογισμού επιδόσεων με ορισμένες άλλες ακόμα συναφείς μεταρρυθμίσεις είναι το γεγονός ότι εντάσσεται στο ήπιο δίκαιο (soft law), το οποίο, με άλλα λόγια, σημαίνει ότι ο προϋπολογισμός επιδόσεων δεν έχει ενσωματωθεί ακόμα στο εθνικό έννομο δημοσιονομικό δίκαιο.

Ο σχεδιασμός του προϋπολογισμού επιδόσεων

Ο σχεδιασμός του προϋπολογισμού επιδόσεων αποτελεί τρόπο διαχείρισης του κρατικού προϋπολογισμού, με κύριο γνώμονα την επίτευξη της βέλτιστης δημοσιονομικής επίδοσης, ενώ εφαρμόζεται στο σύνολο του δημοσίου τομέα στις περισσότερες χώρες του ΟΟΣΑ (2007 & 2008), έχοντας ως βασικές αρχές τη λογοδοσία και την υπευθυνότητα. Ο προϋπολογισμός επιδόσεων αναφέρεται στη διεθνή βιβλιογραφία ως ένα σημαντικό σύστημα της δημοσιονομικής διακυβέρνησης (Robinson and Last, 2009).

Ο σχεδιασμός του προϋπολογισμού επιδόσεων αποτελεί ένα καινοτόμο εργαλείο της δημοσιονομικής διακυβέρνησης (OECD, 2017), καθώς αποσκοπεί στην αύξηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των οικονομικών πόρων ή αλλιώς στην κατά Pareto άριστη κατανομή των παραγωγικών συντελεστών. Ο προϋπολογισμός επιδόσεων επικεντρώνεται στα αποτελέσματα τα οποία στοχεύουν να υλοποιήσουν οι χρηματοδοτούμενες από το κράτος πολιτικές, αναπτύσσοντας συνέργειες τόσο με την λειτουργική, την οικονομική και διοικητική ταξινόμηση του κρατικού προϋπολογισμού όσο και με την επισκόπηση δαπανών (Shaw, 2016).

Το πρώτο στάδιο της εφαρμογής του προϋπολογισμού επιδόσεων είναι ο καθορισμός των τομέων της δημόσιας πολιτικής, όπως η υγεία, η εκπαίδευση και η κοινωνική προστασία. Το δεύτερο στάδιο της εφαρμογής του προϋπολογισμού επιδόσεων είναι η διοικητική ταξινόμηση των δαπανών ανά φορέα, σύμφωνα με τους τομείς της δημόσιας πολιτικής. Με αυτόν τον τρόπο, καταρτίζεται η πραγματική τομεακή κατανομή των δημόσιων πόρων, καθώς υπάρχουν δημόσιοι φορείς που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς δημόσιας πολιτικής, με χαρακτηριστικά παραδείγματα τις δαπάνες των Υπουργείων Παιδείας και Θρησκευμάτων και Εθνικής 'Άμυνας για τη λειτουργία των πανεπιστημιακών και στρατιωτικών νοσοκομείων.

Ο προϋπολογισμός επιδόσεων σχετίζεται άμεσα με την επισκόπηση δαπανών και εσόδων, καθώς τα συγκεκριμένα εργαλεία στοχεύουν στην αύξηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των οικονομικών πόρων, εξορθολογίζοντας τις δημόσιες δαπάνες και συντελώντας παράλληλα στην αύξηση των εσόδων του Δημοσίου.

Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εφαρμογής του προϋπολογισμού επιδόσεων είναι η κατανομή των οικονομικών πόρων επί τη βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, όπως συμβαίνει, λόγου χάρη, με το Ετήσιο Σχέδιο Προγράμματος (ΕΣΠ), το οποίο περιλαμβάνει τους στόχους (objectives), τα αναμενόμενα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις (outcomes), τις κύριες εκροές και τα προϊόντα (outputs), την επισκόπηση δαπανών και τις σχεδιαζόμενες μεταρρυθμίσεις. Ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στα ετήσια αποτελέσματα των δεικτών, όπως η εκτέλεση του τακτικού προϋπολογισμού, η εκτέλεση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων και η συνολική χρηματοδότηση. Επίσης, πρέπει να σημειωθεί ότι ο προϋπολογισμός επιδόσεων συλλειτουργεί με την ανάπτυξη των κύριων δεικτών επίδοσης, καθώς με αυτόν τον τρόπο ολοκληρώνεται το οικονομικό κύκλωμα της χρηστής δημοσιονομικής διακυβέρνησης.

Στόχος της ελληνικής κυβέρνησης είναι η κατάρτιση προϋπολογισμού επιδόσεων το 2023 και η εκτέλεσή του για το οικονομικό έτος 2024, στη βάση και της επιτυχούς υλοποίησης της λογιστικής μεταρρύθμισης, ενώ πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η εφαρμογή του προϋπολογισμού επιδόσεων πρέπει να γίνει όχι μόνο από την κεντρική διοίκηση αλλά από όλους τους φορείς της γενικής κυβέρνησης, δηλαδή και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, έτσι ώστε να καταστεί πλήρως εφικτή η αξιολόγηση της αποδοτικής διαχείρισης των δημοσίων πόρων.

Ο COVID-19 και ο προϋπολογισμός επιδόσεων

Επίκαιρο παράδειγμα στοχευμένης εφαρμογής του προϋπολογισμού επιδόσεων από κοινού με την επισκόπηση δαπανών, είναι η διακριτή παρακολούθηση των δημόσιων δαπανών και εσόδων για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων του COVID-19 από τον τακτικό προϋπολογισμό και τον προϋπολογισμό των δημοσίων επενδύσεων.

Ουσιαστικά, με την καταγραφή και την ποσοτικοποίηση των δαπανών για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων του COVID-19 καθίσταται δυνατή η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της στοχευμένης δημόσιας οικονομικής πολιτικής. Με την εφαρμογή του προϋπολογισμού επιδόσεων και την τομεακή καταγραφή των δαπανών για την αντιμετώπιση του COVID-19 είναι δυνατή η εξαίρεση αυτών των δαπανών από το δημοσιονομικό έλλειμμα, αλλά και η επιπλέον αύξηση της ενωσιακής χρηματοδότησης.

Τέλος, με αυτό τον τρόπο η κεντρική διοίκηση μπορεί να παρακολουθήσει την ικανότητα απορρόφησης των επιχορηγήσεων, την ταχύτητα διοχέτευσης της ρευστότητας στην αγορά και την αποτελεσματικότητα των φορέων της γενικής κυβέρνησης, έτσι ώστε να κατανείμει τους πόρους από το Ταμείο Ανάκαμψης με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο.