Από τον Χαράλαμπο Πετρόχειλο
Αίτηση ακυρώσεως κατά του υπ’ αριθμόν 64/2018 Προεδρικού Διατάγματος «Ρυθμίσεις επαγγέλματος φαρμακοποιού – Ίδρυση φαρμακείου» (ΦΕΚ Α΄ 124/11.7.2018) κατέθεσε τη Δευτέρα 3 Σεπτεμβρίου ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ο Πανελλήνιος Φαρμακευτικός Σύλλογος (ΠΦΣ) δια των πληρεξουσίων δικηγόρων του κ.κ. Ηλία Δημητρέλλου και Απόστολου Παπακωνσταντίνου.
Ο ΠΦΣ είχε προαναγγείλει την προσφυγή κατά του Προεδρικού Διατάγματος ήδη από τότε που ανακοινώθηκε. Μάλιστα στο Νομικό του Σημείωμα για το θέμα στις 18 Ιουλίου ο ΠΦΣ εκφράζοντας τις Γενικές του Παρατηρήσεις τονίζει ότι «το εν λόγω Π.Δ. αποτελεί πιστή σχεδόν αντιγραφή της υπ’ αριθμόν Γ5(β)/Γ.Π.οικ.36277/20.5.2016 αποφάσεως των Υπουργών Υγείας και Οικονομικών «Ρυθμίσεις επαγγέλματος φαρμακοποιού – Ίδρυση φαρμακείου», η οποία ΚΥΑ ακυρώθηκε δυνάμει της υπ’ αριθμόν 1804/2017 αποφάσεως της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας» μετά από προσφυγή του Ανώτατου Οργάνου των Φαρμακοποιών.
Επί της ουσίας, η σημαντικότερη αλλαγή που έφερε το συγκεκριμένο Προεδρικό Διατάγματα σε σχέση με την προηγούμενη Υπουργική Απόφαση είναι το ότι στα φαρμακεία, όπου η άδεια ιδρύσεως θα χορηγείται σε μη φαρμακοποιό, η συμμετοχή του υπεύθυνου φαρμακοποιού στο εταιρικό σχήμα της ΕΠΕ θα είναι κατά πάντα χρόνο, ακόμη κι αν υπάρξουν μεταβιβάσεις ποσοστών, κατ’ ελάχιστον 33%, σε μία σημαντική αύξηση του ελαχίστου ποσοστού συμμετοχής του φαρμακοποιού (από το προηγούμενο 20%).
Ωστόσο εκτός του ότι υπάρχουν επί μέρους ζητήματα προβληματικά (για παράδειγμα, καθώς δεν υπάρχει σχετική πρόβλεψη, βούληση του Νομοθέτη είναι να μην υπάρχει περιορισμός ως προς το πρόσωπο του διαχειριστή/νόμιμου εκπρόσωπου των εταιρειών εκμεταλλεύσεως φαρμακείου. Διαχειριστής/νόμιμος εκπρόσωπος δεν είναι υποχρεωτικό να είναι ο αδειούχος φαρμακοποιός, αλλά ένας εκ των εταίρων/μετόχων) συνολικά το ΠΔ βρίσκει αντίθετο τον κλάδο των φαρμακοποιών.
Με απλά λόγια μιλώντας στις 19 Ιουλίου στο DailyPharmaNews το μέλος του Δ.Σ. του ΠΦΣ κ. Γιάννης Δαγρές είχε αναφέρει ότι «το Προεδρικό Διάταγμα και αυτά που προβλέπει αποκλίνουν σαφέστατα από την ευρωπαϊκή νομοθεσία και την ευρωπαϊκή νομολογία έτσι όπως εφαρμόζεται στο σύνολο σχεδόν των χωρών της ευρωζώνης, προβλέπει πράγματα τα οποία έρχονται σε ευθεία αντίθεση με την αποστολή και το ρόλο των επιστημόνων υγείας και σε ευθεία σύγκρουση με την εγχώρια και διεθνή νομοθεσία που δεοντολογικά περιχαρακώνει, διασφαλίζει και πλαισιώνει το επάγγελμα του φαρμακοποιού για την καλύτερη δυνατή, αποτελεσματικότερη και ασφαλέστερη εξάσκησή του προς όφελος της δημόσια υγείας».
Από την πλευρά του ΠΦΣ υπάρχει αισιοδοξία για την έκβαση της προσπάθειας και αυτή πηγάζει από την προηγούμενη επιτυχία.
Είναι χαρακτηριστικά τα όσα αναφέρονται στη Νομική Γνωμοδότηση για το ιδιοκτησιακό των φαρμακείων μετά την απόφαση (1804/2017) της Ολομέλειας του ΣτΕ με την οποία έγινε δεκτή η τότε αίτηση ακυρώσεως του ΠΦΣ.
Ο κ. Ηλίας Δημητρέλλος ανέφερε τότε στο Νομικό του Σημείωμα ότι «…πρόκειται για μία πολύ σημαντική απόφαση, η οποία φρονώ ότι θα πρέπει να αποτελέσει (σε συνδυασμό με προγενέστερες αποφάσεις του ιδίου Δικαστηρίου αλλά και του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης) αφενός μεν οδηγό για την ελληνική Πολιτεία τα επόμενα χρόνια αναφορικά με το ιδιοκτησιακό των φαρμακείων, αφετέρου δε φρένο σε όσους ονειρεύονται (ή και ορέγονται) την άλωση των φαρμακείων από άγνωστης προελεύσεως συμφέροντα.
Πόσω μάλλον, όταν η απόφαση αυτή ελήφθη με συντριπτική πλειοψηφία (μόνο δύο Σύμβουλοι μειοψήφησαν).
Και ναι μεν, η Ολομέλεια του ΣτΕ έκανε δεκτή την αίτηση ακυρώσεως του Π.Φ.Σ. καθώς η κατ’ επίκληση της εξουσιοδοτικής διατάξεως του άρθρου 2 παρ. Δ υποπαρ. Δ12 στοιχείο 18 του ν. 4336/2015 προσβαλλόμενη ΚΥΑ είναι ανίσχυρη διότι έχει εκδοθεί από αναρμόδιο κατά το Σύνταγμα όργανο, η ανωτέρω όμως απόφαση περιέχει λίαν σημαντικές και ουσιαστικές παραδοχές για το ιδιοκτησιακό των φαρμακείων και την προστασία της Δημόσιας Υγείας. Το Δικαστήριο δεν χρειάστηκε να εξετάσει τους υπόλοιπους λόγους ακυρώσεως που προέβαλε ο Π.Φ.Σ., καθώς έκανε δεκτή την αίτηση ακύρωσης για τον πρώτο – ανωτέρω – προβαλλόμενο λόγο ακυρώσεως.
Έτσι η απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ μετά από διεξοδική αναφορά όλων των κείμενων διατάξεων της φαρμακευτικής νομοθεσίας έκρινε ότι το θέμα της νομοθετικής προβλέψεως περί λειτουργίας των φαρμακείων και των θετικών και αρνητικών προϋποθέσεων για τη χορήγηση άδειας ιδρύσεως φαρμακείου «είναι ιδιαιτέρως σημαντικό αφού, όπως έχει γίνει δεκτό, η άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, που συνίσταται στην παροχή υπηρεσιών υγείας- όπως είναι και η άσκηση του επαγγέλματος του φαρμακοποιού – επιτρέπεται μόνον σε όσα πρόσωπα έχουν τα προσόντα εκείνα, τα οποία ο νομοθέτης έχει κρίνει, σε εκπλήρωση της επιταγής του άρθρου 21 παρ. 3 του Συντάγματος, ότι είναι αναγκαία, προκειμένου να εξασφαλίζεται η παροχή στους πολίτες υπηρεσιών υγείας υψηλού επιπέδου (ΣτΕ 1790/2016, 1634/2009, 2267/2005 επταμ) ενόψει και του ότι τα φαρμακεία αποτελούν ιδιότυπα καταστήματα, στα οποία συνδυάζεται η εμπορική εκμετάλλευση με την υπεύθυνη επιστημονική δραστηριότητα (ΣτΕ 228-29, 420-24/2014 Ολομ.).»
Το δε άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος ορίζει ότι “Το Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών και παίρνει ειδικά μέτρα για την προστασία της νεότητας, του γήρατος, της αναπηρίας και για την περίθαλψη των απόρων”.
Εν προκειμένω δηλαδή, θεωρώ ότι ακολουθώντας την πλούσια νομολογία του εν λόγω Δικαστηρίου (αλλά και τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης), η Ολομέλεια του ΣτΕ δυνάμει της ανωτέρω αποφάσεως, εισερχόμενη και στην ουσία (έστω και εμμέσως), κατέστησε σαφές προς κάθε ενδιαφερόμενο ότι η συνταγματική επιταγή περί παροχής στους πολίτες υπηρεσιών υγείας υψηλού επιπέδου εξασφαλίζεται μόνο από τους φαρμακοποιούς ιδιοκτήτες των φαρμακείων τους, δοθέντος ότι όπως έχει δεκτό σε προηγούμενη απόφαση “τα φαρμακεία δεν αποτελούν αμιγώς εμπορικές επιχειρήσεις, αλλά ιδιότυπα καταστήματα, στα οποία συνδυάζεται η υπεύθυνη επιστημονική δραστηριότητα και η κοινωνική αποστολή με την εμπορική εκμετάλλευση” (ΣτΕ Ολομ. 229/2014)».
O κ. Δημητρέλλος υπογράμμιζε στο Νομικό του Σημείωμα την ύπαρξη μίας πλούσιας νομολογίας για το συγκεκριμένο ζήτημα τόσο από το ΣτΕ όσο και από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. «Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η υπ’ αριθμόν 1804/2017 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ αποτελεί συνέχεια προηγούμενων αποφάσεων του εν λόγω Δικαστηρίου, οι οποίες αναδεικνύουν το έντονο κρατικό ενδιαφέρον για τη ρύθμιση τόσο της ασκήσεως όσο και της προσβάσεως στο επάγγελμα του φαρμακοποιού, το οποίο συνδέεται αρρήκτως με την προστασία της δημόσιας υγείας» αναφέρει χαρακτηριστικά και αφού παραθέτει ορισμένες συγκεκριμένες αποφάσεις του ΣτΕ στη συνέχεια αναφέρεται και σε σημαντικές αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης .
«Επίσης, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δυνάμει των α) 19ης Μαΐου 2009 (συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C?171/07 και C?172/07), και β) 19ης Μαΐου 2009 (υπόθεση C?531/06) αποφάσεών του έχει αναγνωρίσει πως:
1ον. Τα κράτη-μέλη δύνανται να περιορίσουν τη λιανική πώληση φαρμάκων αποκλειστικά στους φαρμακοποιούς, λόγω των εγγυήσεων που οι τελευταίοι πρέπει να προσφέρουν και των πληροφοριών που οφείλουν να παράσχουν στους καταναλωτές.
2ον. Η διατήρηση του καθεστώτος ιδιοκτησίας/λειτουργίας των φαρμακείων αποκλειστικά στα χέρια των φαρμακοποιών είναι δικαιολογημένη και λειτουργεί ευεργετικά για τους πολίτες και τα εθνικά συστήματα υγείας.
3ον. Τα άρθρα 43 ΕΚ και 48 ΕΚ επιτρέπουν εθνική νομοθετική ρύθμιση μη επιτρέπουσα σε πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο.
Έτσι, έχει γίνει δεκτό ότι:
α) οι θεραπευτικές των φαρμάκων, οι οποίες τα διαφοροποιούν ουσιαστικά από τα λοιπά προϊόντα, έχουν ως αποτέλεσμα ότι, σε περίπτωση που τα φάρμακα λαμβάνονται χωρίς λόγο ή κατά τρόπο μη σύμφωνο με τις οδηγίες, ενδέχεται να προκαλέσουν σοβαρή βλάβη της υγείας, χωρίς ο ασθενής να είναι σε θέση να το αντιληφθεί κατά τη χορήγηση των φαρμάκων.
β) η προστασία της δημοσίας υγείας περιλαμβάνεται μεταξύ των επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος οι οποίοι μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς στις ελευθερίες που κατοχυρώνει η Συνθήκη, όπως η ελευθερία εγκαταστάσεως. Οι περιορισμοί στις εν λόγω ελευθερίες δύνανται να δικαιολογηθούν από τον σκοπό που συνίσταται στην εγγύηση του ασφαλούς και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.
γ) τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν όπως η διανομή των φαρμάκων γίνεται από φαρμακοποιούς που απολαύουν πραγματικής επαγγελματικής ανεξαρτησίας, και να λαμβάνουν μέτρα για την εξάλειψη ή τον περιορισμό του κινδύνου προσβολής της ανεξαρτησίας αυτής, στο μέτρο που μια τέτοια προσβολή θα μπορούσε να επηρεάσει το επίπεδο της ασφάλειας και της ποιότητας του εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.
δ) ο επαγγελματίας φαρμακοποιός θεωρείται ότι εκμεταλλεύεται το φαρμακείο όχι μόνο με σκοπό την επίτευξη κέρδους, αλλά και υπό μια επαγγελματική προοπτική. Το ατομικό του συμφέρον για την επίτευξη κέρδους μετριάζεται από την κατάρτιση και την επαγγελματική εμπειρία του, καθώς και από την ευθύνη που υπέχει, δεδομένου ότι ενδεχόμενη παράβαση των νομικών κανόνων ή των κανόνων δεοντολογίας θέτει σε κίνδυνο όχι μόνον την αξία της επενδύσεώς του, αλλά και την ίδια την επαγγελματική του υπόσταση.
ε) Σε αντίθεση προς τους φαρμακοποιούς, οι μη φαρμακοποιοί δεν έχουν, εξ ορισμού, κατάρτιση, εμπειρία και ευθύνη αντίστοιχη με εκείνη των φαρμακοποιών. Υπό τις περιστάσεις αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι μη φαρμακοποιοί δεν παρέχουν τα ίδια εχέγγυα με τους φαρμακοποιούς.
στ) Στην περίπτωση των παρασκευαστών και των χονδρέμπορων φαρμάκων συντρέχει κίνδυνος, λόγω του ότι αυτοί θα μπορούσαν να πλήξουν την ανεξαρτησία των μισθωτών φαρμακοποιών παρακινώντας τους να διαθέτουν τα φάρμακα τα οποία αυτοί παρασκευάζουν ή εμπορεύονται.
ζ) τα πρόσωπα που εκμεταλλεύονται φαρμακείο και τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού ενδέχεται να πλήξουν την ανεξαρτησία των μισθωτών φαρμακοποιών παρακινώντας τους να διαθέτουν φάρμακα τα οποία δεν τους συμφέρει πλέον να διατηρούν στις αποθήκες τους ή αν τα πρόσωπα αυτά ενδέχεται να προβούν σε μειώσεις των δαπανών λειτουργίας οι οποίες είναι ικανές να επηρεάσουν τον τρόπο λιανικής διανομής των φαρμάκων.
η) ενόψει των κινδύνων για τη δημόσια υγεία και τη δημοσιονομική ισορροπία των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως, τα κράτη μέλη μπορούν να αναθέτουν αποκλειστικά στους φαρμακοποιούς τη λιανική πώληση φαρμάκων, λόγω του ότι αυτοί πρέπει να παρέχουν ορισμένα εχέγγυα και λόγω του ότι πρέπει να είναι σε θέση να παρέχουν ορισμένες πληροφορίες στον καταναλωτή.
θ) ο περιορισμός της ιδιοκτησίας και λειτουργίας φαρμακείων αποκλειστικά από φαρμακοποιούς θωρακίζει από τους κινδύνους της σύγκρουσης συμφερόντων που μπορεί να προκύψουν σε περίπτωση κάθετης ολοκλήρωσης του φαρμακευτικού τομέα διασφαλίζοντας τη λελογισμένη χρήση των φαρμακευτικών προϊόντων και την ελάχιστη διατήρηση αποθεμάτων αυτών. Η παρέμβαση επαγγελματιών που είναι ανεξάρτητοι από τον παρασκευαστή, τον πωλητή και/ή τους χονδρεμπόρους διανομής φαρμάκων κρίνεται ζωτικής σημασίας για την εγγύηση της ασφαλούς και ποιοτικής χορήγησης των φαρμακευτικών προϊόντων.
ι) ο περιορισμός της ιδιοκτησίας φαρμακείων αποκλειστικά από φαρμακοποιούς συνεπάγεται διττή κλείδα ασφαλείας για τους πολίτες, δεδομένου ότι φαρμακοποιός τούς εξυπηρετεί αυτοπροσώπως και με ιδία μέσα και συνεπώς είναι υπόλογος σε περίπτωση πρόκλησης βλαβών, γεγονός που τον ενθαρρύνει να αποφύγει τυχόν βλάβες.
ια) η εκμετάλλευση φαρμακείων από μη φαρμακοποιούς, σε αντίθεση προς την εκμετάλλευση φαρμακείων από φαρμακοποιούς, ενδέχεται να αντιπροσωπεύει έναν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία και ειδικότερα για την ασφάλεια και την ποιότητα της λιανικής διανομής των φαρμάκων, δεδομένου ότι η επίτευξη κέρδους στο πλαίσιο αυτής της εκμεταλλεύσεως δεν αντισταθμίζεται.
ιβ) η υπερβολική κατανάλωση και/ή λανθασμένη χρήση φαρμάκων από τους πολίτες δύναται να αποβεί εις βάρος των εθνικών συστημάτων υγείας, ως αποτέλεσμα των θεραπευτικών συνεπειών που προκύπτουν από την άσκοπη ή λανθασμένη κατανάλωση των εν λόγω φαρμάκων, καθώς και από την κατασπατάληση οικονομικών πόρων. Ο περιορισμός της ιδιοκτησίας αποκλειστικά στους φαρμακοποιούς συμβάλει στην πρόληψη της ως άνω κατασπατάλησης οικονομικών πόρων, δεδομένου ότι ο ρόλος των φαρμακοποιών προλαμβάνει την υπερκατανάλωση και τη λανθασμένη χρήση των φαρμάκων».
Ενδιαφέρον έχει ο τρόπος με τον οποίο ο κ. Δημητρέλλος κλείσει το εν λόγω νομικό του σημείωμα.
«Θα πρέπει να καταστεί σαφές σε όλους ότι το ενωσιακό κεκτημένο δεν εφαρμόζεται à la carte, όπου δηλαδή “συμφέρει” εκείνον που κάθε φορά αναλαμβάνει νομοθετική πρωτοβουλία, αλλά erga omnes.
Εν κατακλείδι – κάνοντας χρήση των σκέψεων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης – μια κράτος-μέλος, όπως π.χ. η Ελλάδα, πράγματι δύναται να επιτρέψει να εκμεταλλεύονται τα φαρμακεία μη φαρμακοποιοί, υπό μία όμως απαραίτητη προϋπόθεση:
Ότι το εν λόγω κράτος-μέλος, η Ελλάδα εν προκειμένω δηλαδή, έχει αποφασίσει συνειδητώς να υποβιβάσει το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που επιθυμεί να διασφαλίσει στους Έλληνες πολίτες, καθώς και τα μέσα για την επίτευξη αυτού του επιπέδου…»
Η αίτηση ακυρώσεως υπολογίζεται ότι θα φτάσει να συζητηθεί μέχρι το καλοκαίρι του 2019.
